暗藏“玄机”的采购需求
来源：中国政府采购报
——江苏省淮安市某单位环境生态监控系统采购案例剖析
■ 孙建英
根据工作需要提出合理的采购需求，对于采购人来说，这是义务，也是一种责任。然而，在实践活动中，部分采购人却将非工作所需的物品隐藏在采购需求之中，给政府采购工作带来了负面影响。那么，如何防范暗藏在采购需求中的“玄机”？一旦发现这些“玄机”，又该如何应对？这还得从一起办公设备采购项目说起。
案情■■■
2014年1月，淮安市政府采购中心就某单位的环境生态监控系统项目组织公开招标。因该项目技术相对复杂且预算金额较大，收到采购需求后，采购中心组织专家就其采购需求进行了事前论证。在论证中，专家对需求中的技术部分、资格要求、评分标准等方面给予了一定建议，但并未发现其他问题。然而，在准备上网公告时，中心负责文件编制的工作人员却对采购需求中的“移动查询办公终端”（106台）的技术参数产生了怀疑。
经查询，中心工作人员确认其是市价在5000－6000元之间的一款三星手机的技术参数。发现后，中心立刻告知采购人，如没有相关部门的批准，该手机不得购买。无奈之下，采购人向市财政局提出申请，被拒后，采购人又向市纪委提请审批，却再次遭受拒绝。最终，经采购人和财政部门的多次协调，该项目的采购内容变更为66台笔记本计算机，并于2014年5月顺利完成采购任务。
分析■■■
本案中，采购人、专家、采购中心、预算管理及政府采购监管部门等各方当事人，或多或少都存在一定的问题，如主观故意、态度不严谨、管理粗放等，具体来讲，主要体现在以下几个方面。
第一，采购人企图采取“搭车购物”的方式，采购本不应采购的物品。
本案中，采购人在明知不能使用财政资金购买手机的情况下，却以所谓的工作需要为借口，在采购需求中以“移动查询办公终端”为名，企图用纯参数性描述蒙混过关，搭车采购106只手机。这种行为说明采购人想用合规的方式实现其不合规的企图，归根结底，其目的就是想利用公款，为职工谋私利。
第二，专家专业水平有限，且论证态度不严谨。
因预算金额较大，本项目事前已邀请专家对需求进行了论证，但在论证期间，竟无人对“移动查询办公终端”提出任何异议。
对于这种情况，笔者认为可能由三种原因所致：一是专家专业水平有限，业务不够精通；二是专家工作态度欠严谨，缺乏职业精神；三是专家个人素质较差，明知采购需求有问题，却碍于情面，或畏惧得罪其他当事人，在论证时没有如实说出问题所在。
第三，采购中心工作人员专业结构单一，风险防控能力弱。
相对于财政部门的其他处室及其他单位来说，采购中心职工普遍存在年龄偏大、学历层次偏低、专业结构单一等问题。因而在面对名目繁多的采购需求上，中心工作人员欠缺把关能力。
第四，预算管理及监管部门的粗放式管理，给采购人提供了可乘之机。
在政府采购计划申请表中，采购人往往只填写项目名称，不附具体清单，财政局职能处室一般只审核项目是否属于预算安排、资金是否落实等，对于项目的具体内容，其关注度不高，而政府采购管理处也只审批项目的采购形式。正是这种粗放式的管理，使采购人怀着侥幸之心，将不当需求隐匿于正常需求之中，在采购过程中与采购中心斗智斗勇。
反思■■■
事实上，在实践中，类似的政府采购案例并不少见。而众所周知，对于隐藏在采购需求里的“玄机”，如不及时加以制止，必将给政府采购工作带来极大的负面影响。那么如何防御猫腻，笔者认为各部门应当协同合作，采取有效对策，遏制此类现象的发生，以净化政府采购的内外环境。
其一，财政职能部门应把好政府采购计划审批关，高度关注项目的具体内容。
目前，财政职能处室对政府采购项目计划的审批，还仅停留在项目的名称及预算安排上，忽略了对项目具体内容的审查。为防止采购人在采购需求中夹带不合理物品，财政职能处室应把好计划审批关，要求采购人在申请采购计划时，必须报送所购物品清单，并加以审查，确定其是否合理和必要。而采购中心在收到计划后，应按清单内容实施采购，如采购中遇见确需增加采购内容的，必须经财政职能处室审批后方可组织采购。
其二，采取必要的惩处措施，加强对不法采购人的监管力度。
除加强对《政府采购法》及采购人职责的宣传外，还要进一步加强对采购人的监管和惩处力度。对故意在采购需求中暗藏猫腻的采购人，要及时通报批评，对情节严重的，要利用预算管理手段对其进行制裁。
其三，加强对评审专家的培训，建立健全专家队伍的进退管理机制。
一方面是要对专家的专业知识、业务技能、道德等方面进行培训，力争通过培训来提高专家的业务水平、法律意识和个人素质。另一方面，各地政府采购监管部门还应制定相关管理办法，建立健全专家队伍的进退管理机制。对不作为、责任心不强的专家要严加监管，必要时可以清理出局。
其四，加强采购中心的队伍建设，积极推进政府采购向专业化、职业化方向发展。
政府采购主管部门应当重视各地政府采购工作，结合工作实际合理配置人力资源，逐步加强采购中心的队伍建设，帮助中心引进计算机、工程、机电等多方面人才，同时对现有的职工加强业务培训，树立责任意识，积极推进政府采购向专业化、职业化方向发展。
其五，在信息公开和业务收费方面，加大对社会代理机构的监管，切断其与采购人之间的经济利益链。
政府采购监管部门应进一步加强对社会代理机构的监管，一方面通过信息公开，改变目前采购文件必须报名购买后才能获取的做法，要求采购文件（含详细的采购需求和评分标准）必须上网公示，接受社会各界监督；另一方面，加大对代理机构收费的检查，防止采购人与代理机构之间发生不正当“交易”；此外，对一些违规代理机构，必须严肃处理，建立良好的进退机制。（作者单位：江苏省淮安市政府采购中心）
·观点链接·
中国人民大学公共管理学院副教授 王丛虎：
从源头上看，如果能在需求上进行科学合理的控制和评估，也就会大大减少天价采购、奢华采购问题发生的可能性。但是需求管理只能从源头遏制，并不能根本解决此类问题，还需要一系列的措施相配套。譬如，合同履行中，如果不能加强验收和监督，同样也会出现类似问题。
中国质量认证中心经营发展处处长 徐少山：
首先，我认为确定采购需求，应平衡个性化需求和共性化需求。例如在公安系统，警车是一个共性需求，但这个需求在全国公务车采购中又是一个个性化需求。因工作需要而产生的个性化需求，可以通过制定需求标准来将其固化。其次，我认为实现采购需求管理，还应引入动态管理。产品不断地推陈出新，采购需求管理也应最大程度地考虑技术进步，考虑需求的变化。最后，鉴于现实中采购人难以提出明确的采购需求，可以借助第三方力量来确定采购需求。
黑龙江省政府采购中心主任 张永平：
政府采购需求管理从应用领域上可分为3类：一是公共需求，二是专业需求，三是政府办公需求。公共需求采购应着眼于公共安全、节能环保、质量、实用、长效、不浪费资源，立足于使用国货。专业需求采购分为特种专业需求和一般专业需求采购：特种专业需求采购，如大型医疗设备、专业检测设备等，应着眼于高精尖科技、使用成本、品质保证、使用周期等，以国货为本，辅以高科技的进口产品；一般专业需求采购，能满足专业要求、后续使用成本低、质量有保证等，立足于使用国货。政府办公需求，应着眼于满足办公要求，低碳节能环保，执行相关政府办公用品配备标准，保证绝对使用国货。
海南菲迪克招标咨询有限公司 彭时明：
当前，我国法律体系对采购人应承担的法律责任没有明确认定，对采购人具体采购项目的采购标准没有统一规范，采购人对所要采购的货物、服务和工程又缺乏专业知识等，这些都是影响采购需求不合理的主要因素。我认为，政府采购需求管理的内涵是对具体采购项目的采购标准的管理，包括标的物的技术指标、质量要求、规格等级、功能配置和对应预算的管理。而政府采购需求管理的方法论，就是要走专业化的管理之路。
江苏省扬中市政府采购中心 姚荣生：
如何有效地保证采购人所提采购需求的科学性和合理性？作为政府采购活动的执行者，集采机构应把好采购方案编制和审核两个关口。
其中在采购方案编制关，集采机构应防止采购人采购非工作所需的物品。同时避免采购方案的绝对性和排他性，充分考虑项目的竞争性，以采购结果性价比最优作为采购方案设计的立足点，确保采购方案的公平性和公正性。而在采购方案审核关，集采机构应该对采购需求的合规性、合理性、公平性等进行审核。如果专业知识不足以识别采购方案缺陷时，应及时聘请相关专家组织项目论证，对采购人提供的采购需求、技术参数、准入条件、服务要求等逐一进行论证，实事求是地反映存在的问题，并提出修改意见。
某不愿具名的实务专家：
科学的需求管理至少应该包括:一是科学的需求说明，即准确地说明需要什么。二是需求论证，对于所采购的功能，通过论证，确认是否的确为履行公共职能所需要。三是需求的整合与规划，有些需求可能的确需要，但是，可能存在部门内部、多部门之间的重复采购，通过整合与规划，可以减少不必要的过剩的采购。
